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Los funcionarios publicos y el Tofup en Uruguay

Los funcionarios publicos y el Tofup en Uruguay

RESUMEN:
Funcionario, empleado, agente o servidor público es la persona física que
ejerce función publica, en el Estado , incorporada (elección popular) o
designada mediante los procedimientos e instrumentos determinados por la
Constitución, ley y reglamento. Existen diversas especies de funcionarios; así
los presupuestados y contratados, los militares y civiles, los políticos y de
carrera, etc. . La relación funcional es el vínculo de derecho público, que une
al individuo con una entidad estatal. Su contenido comprende derechos (ascenso,
licencia, salario, huelga, formación de sindicatos, etc.) , deberes (asistencia,
etc.) y garantías (procedimiento disciplinario como los sumarios o
investigaciones administrativas, el acceso al amparo ley 16011, habeas data
leyes 18331 y 18719, información pública ley 18381, etc. ) recíprocas entre sus
sujetos, en lo pertinente.

Estas situaciones se encuentran compiladas en el Texto Ordenado de normas sobre
funcionarios públicos conocido como TOFUP

PALABRAS CLAVES: FUNCIONARIO, EMPLEADO, AGENTE, SERVIDOR, DERECHOS,
OBLIGACIONES, GARANTIAS; TOFUP

LOS FUNCIONARIOS PÚBLICOS Y EL TOFUP EN URUGUAY
1. CONCEPTO DE FUNCIONARIO PUBLICO
Debemos partir de la afirmación de que la Constitución no define qué entiende
por funcionario público. Tampoco lo hace una ley con vocación generalizante.

Nuestra doctrina , sin embargo, siempre fue partidaria de un concepto amplio de
funcionario público, partiendo de la base, como se señaló, de que no existe
ningún texto normativo que dé un concepto general . Ello tal vez sucedió porque
el concepto de funcionario público es uno de los más imprecisos que existen en
la ciencia del Derecho Administrativo .

Para el autor de este trabajo funcionario público es la persona física que
ejerce función publica, en una entidad estatal, incorporada mediante los
procedimientos e instrumentos determinados por el derecho objetivo . Esto es la
Constitución, ley y reglamento.

Entendemos como función pública la actividad jurídica y material que compete
realizar a los órganos y funcionarios ejerciendo el poder etático soberano .

Diversas normas han determinado el concepto de funcionario público: por ej. el
art. 175 del Código Penal ; el art. 1 del Decreto-Ley 10388, etc..

Así el art. de la ley 17060 sustituyó el art. 175 del código penal diciendo:
" A los efectos de este Código, se reputan funcionarios a todos los que ejercen
un cargo o desempeñan una función retribuida o gratuita, permanente o
temporaria, de carácter legislativo, administrativo o judicial, en el Estado, en
el Municipio o en cualquier ente público o persona pública no estatal". Es
entonces que desde el punto de vista penal la definición es amplia comprensiva,
inclusive, de los empleados de las Personas Públicas no estatales. Desde nuestra
ciencia, de principio en Uruguay, los servidores de las personas públicas no
estatales no son funcionarios públicos.

Tampoco son funcionarios públicos los becarios y las personas vinculadas a la
Administración mediante contratos de arrendamiento de obra o de servicio

Existen diversas clases de funcionarios como los civiles y los militares ; los
funcionarios públicos de la descentralización y del Estado persona pública
mayor; los funcionarios políticos, de particular confianza y los de carrera.

Otra clasificación nos habla de funcionarios presupuestados y contratados.
La pregunta más recurrente refiere de si un contrato de función pública concede
la calidad de funcionario público. La respuesta no puede ser general , depende
del caso concreto, y de la regulación específica. Sin embargo un contrato de
función pública tiene por objeto ejecutar función pública. Nada más. Nada menos.
Por lo expuesto, el contrato de función pública no concede, por sí y de
principio , la calidad de funcionario público .

2. RELACIÓN FUNCIONAL. CONCEPTO Y NATURALEZA
Relación funcional es el vínculo de carácter público, de derecho público, que
une al funcionario público con una entidad estatal. Su contenido comprende
derechos, deberes y garantías recíprocas entre sus sujetos, en lo pertinente. El
vínculo es público porque participa el Estado. Lo expuesto excluye a los
empleados de las personas públicas no estatales.

La relación funcional se basa en la confianza, de la Administración respecto de
quién designa y de éste, en el ejercicio de los derechos, obligaciones y
garantías recíprocas .

Se ha discutido ampliamente la naturaleza del vínculo de Derecho Público que nos
convoca. Esto es si es de naturaleza contractual o estatutaria .

?La naturaleza jurídica del acto por el cual se efectúa la incorporación al
servicio del Estado ha sido objeto, en el curso de la historia, de diferentes
apreciaciones. Al principio, y antes de la separación del derecho civil y del
derecho público, se consideraba a dicho acto como un contrato ordinario del
derecho civil. La idea del régimen de policía condujo a la doctrina que sólo ve
aquí un acto unilateral de la autoridad ; si el requerido da el consentimiento,
con ello no hace más que reconocer su deber preexistente de súbdito. El estado
constitucional no admite , a falta de un fundamento legal, que se haga semejante
atentado a la libertad sin otra autorización que la que él se da a sí mismo. Por
lo tanto, esta relación de servicio sólo podrá crearse con el consentimiento del
interesado?. El gran autor alemán continúa analizando el tema. Sin embargo no
afirma la existencia de un contrato. Por ello, más adelante, dice ?En
consecuencia, lo que el acto jurídico de la incorporación al servicio del Estado
surte efecto, debe ser la voluntad del Estado, el acto administrativo que
contiene el nombramiento; el consentimiento del súbdito para el cual se emite,
sólo tiene el valor de una condición a observar, condición esencial, por otra
parte, para la validez del acto. Este efecto se produce, como en todos los actos
administrativos a partir del momento de la notificación, de la comunicación en
debida forma a la persona nombrada? .

La doctrina nacional es unánime. La relación funcional es una relación de tipo
estatutaria. Es un estatuto creado unilateralmente por el Estado y modificable
en todo momento por razones de interés general .

Su fuente es la Constitución, la ley y el reglamento. Por ello no es una
imposición del ?príncipe?.

No existe un acuerdo de voluntades entre la Administración y el futuro
funcionario público. Este simplemente acepta las condiciones prefijadas e
inmodificables, iguales para todos los sujetos que componen su categoría,
presentadas por la Administración al momento del ingreso.

La relación funcional se caracteriza por ser personalísima en tanto une a una
persona con el Estado. Es, asimismo, bilateral en tanto crea derechos y
obligaciones para los mismos.

En definitiva, la relación funcional es el vínculo de derecho público entre una
entidad estatal y una persona física, en virtud del cual ésta se obliga a
desempeñar función pública, de acuerdo al estatuto correspondiente fijado
unilateralmente por el Estado.

3. PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN PUBLICA
A. PRINCIPIO DE SERVICIO AL PUBLICO
El concepto del servicio al público se ha elaborado desde antiguo: ?Muy
importante en todo régimen es contar con una organización, por medio de las
leyes y demás normativas, tal que las magistraturas no puedan proporcionar
dinero.? . El gran griego refiere a todos los gobernantes y, especialmente a los
corruptos.
En nuestro país surge de la máxima de que el funcionario existe para la función
y no la función para el funcionario, art. 59 de la Constitución de la Nación,
Nacional o de la República. Es decir que no se puede inventar un cargo para que,
un relacionado con el poder , ocupe o desarrolle una función que, en la realidad
no existe. El cargo existirá para el funcionario que sirva a la nación con el
ejercicio del servicio al público, esto es, a su pueblo.

?Pero hay una fórmula que nunca falla para que un príncipe pueda conocer a su
ministro: si ves que tu ministro piensa más en sí mismo que en ti y que en todas
las acciones busca su propio provecho, jamás será un buen ministro. ? . Se
comparte en general los conceptos del citado y de Bonaparte. En la evolución de
la sociedad y, el derecho, el buen gobernante será aquel que obre en servicio al
público.

El principio puede condicionar los deberes de los funcionarios. Así la
jurisprudencia nacional ha dicho: ?El deber de los funcionarios de no tramitar o
patrocinar asuntos de terceros en el Organismo al que pertenecen, no tomar en
ellos cualquier intervención que no sea la correspondiente a las funciones del
cargo que ocupan, no actuar en contrataciones con el Organismo ni dirigir obras
sujetas a su contralor, debe considerarse inherente a la función, y encuentra su
respaldo en principios constitucionales tan claros como el de que "el
funcionario existe para la función, y no la función para el funcionario"
(constitución art. 59), y que "en los lugares y horas de trabajo, queda
prohibida toda actividad ajena a la función" (art. 58), así como en el art. 72
que admite la existencia de deberes no explicitados en el texto .

El art. 72 por su parte admite la existencia de deberes ( la sentencia refiere a
prohibiciones ) inherentes a la personalidad humana o deri¬vados de la forma
republicana de gobierno. El art. 17 de la ley 11923 no hace sino concretar en la
norma legal un deber de abstención inherente a la organiza¬ción de los servicios
públicos y a la calidad funcional de quienes desempeñan tareas en los mismos.
Aún de no haberse sancionado la referida norma legal, la prohibición de tramitar
asuntos de terceros igualmente se impondría en función de su inherencia a la
función pública, con asiento normativo en las disposiciones de la Carta
enumeradas precedentemente? .

B. DEDICACIÓN EXCLUSIVA
En los horarios de trabajo los funcionarios deben cumplir con el mismo no
pudiendo dedicarse a tareas diversas a su función . El principio surge del
citado art. 58 de la Carta que dice: ?Los funcionarios están al servicio de la
Nación y no de una fracción política. En los lugares y las horas de trabajo,
queda prohibida toda actividad ajena a la función, reputándose ilícita la
dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie?.

C. EFICIENCIA Y EFICACIA
Surge meridianamente de lo dispuesto en el art. 60 de la Constitución nacional
que obliga a la Administración a ser eficiente. La disposición obliga la
creación del Servicio Civil de la Administración Central, Entes Autónomos y
Servicios Descentralizados, que tendrá los cometidos que la ley establezca para
asegurar una administración eficiente .

D. IMPARCIALIDAD
De acuerdo al art. 58 de la Constitución de la Nación los funcionarios están al
servicio de la Nación y no de una fracción política.
El principio de imparcialidad deriva del de igualdad (arts. 8 y 72 de la Carta).
Significa que la Administración debe ser imparcial aunque en el procedimiento
esté en juego el interés general. El Estado de Derecho impone esa solución. De
la misma manera debe actuar en el conflicto entre los particulares.

El derecho administrativo se rige por ciertos principios que pertenecen al
ordenamiento jurídico en su conjunto y, por tal motivo, se aplican también en
sede administrativa. Otros le pertenecen exclusivamente porque se derivan del
ejercicio de la función administrativa. La imparcialidad es un principio que
pertenece a todo el orden jurídico.

Por lo expuesto, los funcionarios que inspiren fundadas razones de parcialidad,
deben excusarse y pueden ser recusados.

El principio de que se trata, también, fue establecido en el art. 3 del Decreto
500/91 que establece: ?Los funcionarios intervinientes en el procedimiento
administrativo deberán excusarse y ser recusados cuando medie cualquier
circunstancia comprobable que pueda afectar su imparcialidad por interés en el
procedimiento en que intervienen o afecto o enemistad en relación a las partes,
así como por haber dado opinión concreta sobre el asunto en trámite
(prejuzgamiento). La excusación del funcionario o su recusación por los
interesados no produce suspensión del procedimiento ni implica la separación
automática del funcionario interviniente; no obstante, la autoridad competente
para decidir deberá disponer preventivamente la separación, cuando existan
razones que, a su juicio, lo justifiquen.

Con el escrito de excusación o recusación se formará un expediente separado, al
cual se agregarán los informes necesarios y se elevará dentro de los cinco días
al funcionario jerarca inmediatamente superior, el cual decidirá la cuestión. Si
admitiere la excusación o recusación, designará en el mismo acto qué funcionario
deberá continuar con la tramitación del procedimiento de que se trate.

Las disposiciones anteriores alcanzarán a toda persona que, sin ser funcionario,
pueda tener participación en los procedimientos administrativos, cuando su
imparcialidad sea exigible en atención a la labor que cumpla (peritos, asesores
especialmente contratados, etc.)?.

La norma, por su defectuosa redacción, parece incorporar un deber para el
administrado el que? deberá? recusar . Asimismo, el giro ? deberán excusarse y
ser recusados? podría hacer entender que la excusación y recusación son
elementos que deben darse concomitantemente, hecho que se descarta.

E. IGUALDAD
Significa que todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a ocupar cargos
públicos. Asimismo impone igual remuneración ante similar tarea. Lo expuesto
surge el art. 8 de la Constitución que entiende que todas las personas son
iguales ante la ley, no reconociéndose otra distinción entre ellas sino la de
los talentos o las virtudes. Por ello prohibe el nepotismo y el clientelismo
político.

F. CIUDADANIA
Sólo los ciudadanos pueden ser llamados a los empleos públicos. Los ciudadanos
legales no pueden ser designados sino tres años después de habérseles otorgado
la carta de ciudadanía.
Sin embargo, no se requiere la ciudadanía para el desempeño de funciones de
profesor en la enseñanza superior .

G. DEBIDO PROCESO
De acuerdo al artículo 66 de la Constitución ninguna investigación parlamentaria
o administrativa sobre irregularidades, omisiones o delitos, se considerará
concluida mientras el funcionario inculpado no pueda presentar sus descargos y
articular su defensa.

La norma establece, implícitamente, cuando de faltas no evidentes se trate, la
garantía del procedimiento disciplinario que se analiza infra.

H. TUTELA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL EFECTIVA.
Los referidos principios resultan fundamentales a los efectos del ejercicio de
la función pública. En efecto, la tutela administrativa efectiva significa la
protección del funcionario y del administrado de principio, prevaleciendo sus
derechos, frente a la Adminstración. Se materializa en el principio de
informalismo a favor del administrado, de defensa, etc..

Por otra parte la tutela judicial efectiva permite, ya en sede jurisdiccional,
acceder a un juicio justo, de doble o más instancia, ejecución de las
sentencias, etc.

I. NO AUTOINCRIMINACIÓN COACTIVA
El principio surge, meridianamente, de los arts. 7, 10 y 72 de la Carta y del
art. 126 del Código de Procedimiento Penal. Por el mismo el funcionario público
no puede ser obligado a declarar en su contra. Hemos visto como algunos
reglamentos, se subraya la fuente por su valor inferior , han intentado obligar
al disciplinado a declarar. Para ello se cita , extraído con una interpretación
que no sabemos de dónde surge, o cuál es su método, el Artículo 5° del CGP que
trata de la buena Fe y lealtad procesal. Es claro que todos tenemos que actuar
de buena fe e impedir el fraude. También el sumariado y, está absolutamente de
más decir que este autor. El Artículo 156 del CGP expresa : ?Tienen la facultad
de abstenerse de testimoniar, el cónyuge, aun separado, los parientes
consanguíneos hasta el segundo grado, los afines en primer grado y los padres e
hijos adoptivos (…) ?. Es cristalino que no se puede obligar a declarar a
determinadas personas unidas por estrechos vínculos .

Por su parte, más específicamente, el Art. 126 del C.P.P. dice: ? (Requisito
indispensable para el procesamiento) En ningún caso podrá decretarse el
procesamiento sin previo interrogatorio del indagado o sin que conste
formalmente su negativa a declarar. (…)? . Es diáfano que el indagado podrá
ser el imputado. La norma, como no podía ser de otra forma, le permite negarse a
declarar sin consecuencias negativas de ningún tipo. Es elemental, entonces, que
no se puede obligar a nadie a declarar a favor o en su contra . El decreto
420/07 lo ignora, o trata de hacerlo. Tal vez , por error o ignorancia, algún
letrado podría ser inducido en un sentido contrario a los intereses propios o de
su cliente. Con este análisis intentamos que ello no suceda y que la defensa
pueda actuar con la buena fe por todos valorada .

En conclusión: el sumariado correctamente citado debe presentarse en el lugar y
hora señalado para la audiencia. Luego, en el acta, puede expresar que no
declara en su beneficio, o en su contra, de conformidad a lo que disponen los
arts. 7, 10 y 72 de la Constitución Nacional.

La sentencia 395/98 del TCA dijo: ?…El Decreto 640/973, nada útil señala al
respecto, pero el art. 205 distingue inequívocamente entre "sumariados" y
"testigos", el art. 193 habla luego de "imputados" y el art. 210 establece que
solo el sumariado puede concurrir asistido de un abogado, lo que no se admite
para los testigos. El proceso disciplinario administrativo participa de una
naturaleza tal que permite situarlo entre los llamados "procesos represivos",
técnicamente hablando. Y es de principio que todo imputado en un proceso (sea
cual fuera su naturaleza) tiene "…derecho a no ser obligado a declarar contra
sí mismo ni a declararse culpable" (art. 8 nral. 2, lit. g, Pacto de San José de
Costa Rica, ,art. 15 ley 15.737).

Ello condice con el principio de libertad que consagra el art. 10 de la
Constitución y con los principios constitucionales del proceso penal
(art8,11,12,14,15,16,17,19,20,21,22,23,26,27,72 y 332 .)?.
Se subraya que en el nral. 14, del capítulo III, observamos una sentencia sobre
el falso testimonio en sede administrativa.

4. EL ESTATUTO DEL FUNCIONARIO. CONCEPTO Y CLASES
Podemos definir estatuto como el conjunto de normas jurídicas y actos técnicos
que regulan la relación funcional. Por su parte la relación funcional es el
vínculo que une al servidor público con una entidad estatal. Su contenido
comprende derechos, garantías y obligaciones recíprocos entre sus sujetos y
actos técnicos de selección, capacitación, calificaciones, clasificación de
cargos, etc..

Se destaca que el estatuto contendrá normas jurídicas únicamente, o jurídicas y
actos técnicos, de acuerdo a la concepción que se tenga respecto a qué
entendemos por derecho. Así cuando Méndez nos habla de lo ?técnico? lo hace para
excluir lo intersubjetivo. Por eso define al órgano como ?la porción técnica
nominada del Estado a la que se atribuye funciones definidas y los
correspondiente cargos? . Es decir, que para Méndez lo jurídico sería
únicamente, lo intersubjetivo.

Sin embargo, si entendemos el Derecho como lo normativo, todo el estatuto es
jurídico porque está recogido en aquél, sin interesar si las normas refieren a
relaciones entre personas, esto es, situaciones intersubjetivas.
A nuestro juicio, en determinados temas del estatuto, el Derecho sólo recoge las
enseñanzas de la Ciencia de la Administración y, por ello, materialmente
(intrínsecamente) son actos técnicos.

La ley fundamental vigente establece los siguientes estatutos:
A) El que se aplica al Poder Ejecutivo -con excepción de los funcionarios
militares, policiales y diplomáticos- al Poder Judicial y del T.C.A. -salvo en
lo relativo a los cargos de la judicatura- al Tribunal de Cuentas, a la Corte
Electoral y a los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de las leyes
especiales aplicables a estos últimos en virtud de su especialidad, art. 59. Se
aprueba por ley nacional.
B) De cada Gobierno Departamental, art. 62, que se aprueba por decreto de la
Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción .
C) De los Entes Autónomos de enseñanza que se aprueba por reglamento dictado por
el jerarca de cada uno de ellos, art. 204, siempre de la Constitución de la
República.
D) De cada Ente Autónomo comercial o Industrial, art. 63, que se aprueba por
decreto del Poder Ejecutivo.
E) Los estatutos de los Entes Autónomos no comerciales o industriales, deben
establecerse por ley nacional y, hasta que la misma no se dicte, podría reglarse
por reglamento en virtud de que no existe previsión expresa .

En el supuesto de los Entes Autónomos la ley puede autorizar que se constituyan
comisiones representativas de los personales respectivos, con fines de
colaboración con los Directores para el cumplimiento de las reglas del Estatuto,
el estudio del ordenamiento presupuestal, la organización de los servicios,
reglamentación del trabajo y aplicación de las medidas disciplinarias. Sin
embargo, y sin perjuicio de la exclusión de los servicios descentralizados, se
han creado en estos comisiones de funcionarios . Así el art. 25 de la ley 11907,
orgánica de OSE dice: ?Se constituirá una Comisión Asesora de Promociones,
Faltas y Seguridad Industrial, compuesta por 7 miembros, con doble número de
suplentes: 3 Delegados del personal técnico administrativo, 3 Delegados del
personal obrero y un Delegado del Directorio, que no podrá ser miembro del
mismo. Los miembros de esa Comisión Asesora durarán tres años en sus funciones,
no pudiendo ser reelectos hasta pasados tres años desde la fecha de su cese? .

F) Continuado con los diversos estatutos formales establecidos por la
Constitución se encuentran los de cada Cámara del Poder Legislativo, art. 107,
que se aprueban por reglamento de cada una de ellas.
El artículo 65 de la Constitución de la República regula una situación especial.
Esta refiere a los servicios públicos, en sentido estricto, estén administrados
directamente o por concesionarios. En ese supuesto la ley puede disponer la
formación de órganos competentes para entender en las desinteligencias entre las
autoridades de los servicios y sus empleados y obreros; así como los medios y
procedimientos que pueda emplear la autoridad pública para mantener la
continuidad de los servicios.

Debemos tener presente que , más allá de las autonomías constitucionales y de
las competencias estatutarias señaladas que la ley, por dos tercios de votos del
total de componentes de cada Cámara, podrá establecer normas especiales que por
su generalidad o naturaleza sean aplicables a los funcionarios de todos los
Gobiernos Departamentales y de todos los Entes Autónomos, o de algunos de ellos,
según los casos. La competencia del legislador, respecto de los Gobiernos
Departamentales puede llegar a ser una fuerte atenuación a la descentralización
administrativa y legislativa , según los casos, art. 273 de la Constitución de
la República .

El estatuto de los funcionarios públicos generalmente contiene:
a) Su ámbito de aplicación;
b) La selección de personal;
c) La forma y requisitos para el ingreso;
d) El régimen de capacitación;
e) El escalafón de pertenencia y su especialidad de cargos;
f) Las remuneraciones que correspondan a sus tareas comunes y extraordinarias;

g) El procedimiento de evaluación de sus tareas;
h) La reglamentación del derecho de ascenso;
i) Las obligaciones de los funcionarios;
j) Los derechos que le corresponden ;
k) El régimen y procedimiento disciplinario;
l) Los recursos administrativos que el funcionario pueda presentar contra las
decisiones del jerarca. Ello debe entenderse sin perjuicio de la reglamentación
constitucional y legal correspondiente;
m) El cese de la relación funcional .

Los estatutos pueden clasificarse en formales y materiales. Estos últimos son el
régimen jurídico de los funcionarios en cuanto tales y su contenido se encuentra
en la Carta, leyes y reglamentos .

Por lo expuesto no comprende las normas constitucionales, legales y
reglamentarias que refieren al trabajo en general, al individuo como persona,
ciudadano, etc..

El estatuto formal se encuentra comprendido en el material pero no sucede a la
inversa. Por lo expuesto el estatuto formal es el acto regla cuyo contenido
mínimo (art. 61), procedimiento y órganos competentes para su dictación están
establecidos expresamente en la Constitución. Así por ejemplo, el que se aprueba
de conformidad al art. 63 de la Carta.

El Artículo 61 de la Constitución dice: ? Para los funcionarios de carrera, el
Estatuto del Funcionario establecerá las condiciones de ingreso a la
Administración, reglamentará el derecho a la permanencia en el cargo, al
ascenso, al descanso semanal y al régimen de licencia anual y por enfermedad;
las condiciones de la suspensión o del traslado; sus obligaciones funcionales y
los recursos administrativos contra las resoluciones que los afecten, sin
perjuicio de lo dispuesto en la Sección XVII? . De la disposición citada surge
la importancia de determinar, con precisión, qué se entiende por funcionario de
carrera, circunstancia que se efectúa infra.

Por ejemplo es estatuto material, pero no integra necesariamente el formal, los
principios y disposiciones de los arts. 58, 59 y 66 de la Carta y las leyes
dictadas de conformidad con lo establecido en los arts. 60 y 64 del mismo
cuerpo.

El estatuto formal (y por ende el material) no debe, necesariamente, ingresar a
regular lo que corresponde a las leyes del trabajo en general, por ej., lo
establecido en el art. 54 que dice que? la ley ha de reconocer a quien se
hallaré en una relación de trabajo o servicio, como obrero o empleado, la
independencia de su conciencia moral y cívica; la justa remuneración; la
limitación de la jornada; el descanso semanal y la higiene física y moral.

El trabajo de las mujeres y de los menores de dieciocho años será especialmente
reglamentado y limitado?.
La disposición resulta aplicable al funcionario por su calidad de trabajador.

No olvidemos que existe el género trabajador. Dentro del mismo encontramos los
servidores públicos, y los trabajadores privados, a los que se les aplica las
normas generales del trabajo, y las propias por su calidad de empleados privados
.

Respecto de los funcionarios públicos la situación es idéntica. Existe, por
ello, normas que son aplicables a todos los funcionarios; por ejemplo limitación
de la jornada, independencia moral y cívica respecto de su empleador, etc. .
Este es el Derecho general del Trabajo. Pero la existencia de las especies
funcionarios públicos y empleados privados se rigen, en las áreas que hacen
surgir la especie correspondiente, por el derecho administrativo laboral y por
el derecho laboral común, respectivamente. Así, en el derecho administrativo no
existe la indemnización por despido que se abona, en determinadas hipótesis, en
el derecho laboral .

?Nadie puede negar a la altura de los acontecimientos y ya en el umbral de la
década de los ochenta de este siglo XX, que en el trasfondo jurídico de toda
relación funcional y de toda relación laboral, entendida como el vínculo
jurídico que subordina al trabajador a su empleador privado, existe un cierto
elemento común que aproxima ciertos institutos y en algunos casos, es tal la
comunidad de regulación jurídica, de contenido social y de finalidad, que la
aproximación de sistemas es innecesaria por la similitud evidente de las
soluciones consagradas.?

5. EL TEXTO ORDENADO DE NORMAS SOBRE FUNCIONARIOS PUBLICOS: T.O.FU.P.
El cuerpo legal del que debe partir cualquier análisis que al tema refiera es el
Decreto Ley 10388, sancionado bajo la vigencia de la Constitución de 1942, en
cuyo art. 57 se establecía un estatuto único para todos los funcionarios.

A partir de la Constitución de 1952 la solución fue diversa porque la misma
consagró un régimen de estatutos múltiples.

En el marco de la Reforma del Estado el art. 96 de la Ley de Presupuesto
Nacional Nº 16736, encomendó a la O.N.S.C. la redacción del Texto Ordenado de
las normas legales y reglamentarias vigentes en materia de funcionarios públicos
.

El trabajo concluyó con la aprobación por el Poder Ejecutivo jerarca, en Consejo
de Ministros, del Decreto 200/97, actualizado posteriormente sin grandes
modificaciones, salvo, excepciones puntuales .

Se destaca que el cuerpo reglamentario contiene normas de distinto valor y
fuerza y que, por disposición del art. 96 de la ley 16736, no fueron incluidas
las normas y principios fundamentales de la Carta.

El texto ordenado tiene el valor y fuerza que se deriva del acto formal de
aprobación. Por lo expuesto, el Decreto 200/97 es un reglamento. Ello importa
porque cuando el estudioso o aplicador del Derecho en sede administrativa o
jurisdiccional cite como fundamento de su decisión el texto ordenado, lo hará
respecto de un reglamento.

Sin embargo, debe considerarse que el TOFUP contiene normas de diversa
jerarquía, entre las que se encuentran los actos dictados de acuerdo al
procedimiento establecido en los arts. 133 y ss. de la Carta. En ese caso
debería citarse o bien la ley o al TOFUP y su fuente. Lo expuesto importa por el
régimen de inaplicabilidad y derogacion del acto de que se trate.

Por ejemplo el art. 1146 del Decreto 200/97 tiene por fuente el art. 510 de la
ley 15903. Si el legitimado activo pretende que el mismo no le sea aplicable
deberá solicitar la inconstitucionalidad de la ley por la vía que corresponda y,
respecto al régimen de derogación, la norma sólo desaparecerá del orden jurídico
por una disposición constitucional o legal contraria posterior.

Sin embargo, la fuente del art. 1057 del Decreto 200/97 es el art. 177 del
decreto 500/91 y por ello, en ese caso, el legitimado activo podrá solicitar que
el juez ordinario desaplique a cualquiera de ellos directamente o podrá
recurrirlo así como a su acto de aplicación (art. 25 del D-Ley 15524),
persiguiendo luego (de corresponder) la nulidad ante el T.C.A.. Respecto a la
derogación el art. 1057 del Decreto 200/97 y 177 del D. 500/91 desaparecerán del
orden jurídico por una norma constitucional, legal o reglamentaria posterior y
contraria o, si el T.C.A. anula a cualquiera de ellos ?en interés de la regla de
derecho o de la buena administración…?, art. 311 inc. 2 de la Carta. En todo
caso, cuando nos encontremos con un texto nuevo, su valor y fuerza y por tanto
su régimen de inaplicabilidad y de derogación , será el de un acto
administrativo.
Recordamos que el T.O.FU.P. no es el estatuto formal del art. 59 de la Carta y
ello porque ese cuerpo debe aprobarse de acuerdo a la norma citada, esto es por
ley nacional y, por lo que se dirá en el próximo apartado.

El TOFUP se aplica a los funcionarios públicos de la Administración Central con
excepción de los militares, policiales, diplomáticos y de los fiscales
dependientes del Ministerio Público y Fiscal, art. 1 del Decreto. Obsérvese las
diferencias respecto de los sujetos a los que alcanza y lo legislado en el art.
59 de la Carta.

La definición del texto ordenado lo hace aplicable al Poder Ejecutivo y sus
dependencias adoptando el concepto restringido de Administración Central . En
efecto, ello surge de la exclusión de los magistrados del Ministerio Público sin
hacer mención a los cargos de la judicatura del Poder Judicial y del T.C.A. a
los que entiende excluidos ab initio.

Lo expuesto no significa que algunas disposiciones del Texto Ordenado cuya
fuente sea una ley o un reglamento de ejecución de segundo grado, sean
aplicables a toda la Administración en virtud de su origen y no porque lo
integren. En ese caso el intérprete deberá citar directamente la ley o el
reglamento de ejecución. En las demás hipótesis podrá fundar su decisión
apoyándose directamente en el TOFUP en vía de integración.

6. EL INGRESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA
Clásicamente se entendía que ?El servicio del Estado sólo puede incumbir a
personas que, en virtud de su nacionalidad, pertenecen a dicho Estado? . La
situación, hoy en día es similar, con precisiones respecto a los conceptos de
nacionalidad y ciudadanía.

Las personas pueden ingresar al ejercicio de la función pública de acuerdo a
diferentes mecanismos, a saber: designación, elección, contratación y accesión,
esto es cuando se accede a un cargo por ser titular de otro. También se puede
acceder a un empleo público por herencia, sorteo, elección, nombramiento .

Otra forma menos habitual es el ingreso forzoso . Este se da, por ejemplo, con
los profesionales escribanos que integran las mesas receptoras de votos en las
elecciones nacionales.
En todos los casos existen determinados requisitos que se encuentran enunciados
en diversas normas.

La designación es un acto condición por el que se ingresa a la situación de
funcionario público y es competencia – de principio- del jerarca .
Por su parte el funcionario ingresa a desempeñar efectivamente sus tareas por el
acto técnico denominado toma de posesión del cargo y es a partir de ese momento
que genera el derecho al sueldo.

Destacamos que los funcionarios son designados, de principio, provisoriamente.
Transcurrido el plazo de 6 meses sin que la autoridad competente que los nombró
los separe del cargo por decreto fundado, adquieren ipso jure el derecho a ser
amparados por el estatuto que corresponda.

Para finalizar corresponde subrayar que la autoridad competente para designar en
la Administración Central es el Poder Ejecutivo y ello puede importar, en
algunas hipótesis, para determinar si estamos frente a un funcionario público o
una persona que cumple sólo suplencias o su situación es de hecho, art. 168 y
181 ordinal 5 de la Carta.

7. REQUISITOS PARA EL INGRESO A LA FUNCIÓN PÚBLICA
Para ingresar a la función pública se requiere:
a) Estar inscripto en el Registro Cívico. Los ciudadanos legales no pueden ser
llamados a los empleos públicos sino tres años después de habérseles otorgado la
carta de ciudadanía. Es decir que quienes ejercen función pública deben ser
ciudadanos, salvo el supuesto de los docentes universitarios .
b) Los ciudadanos que hayan cumplido dieciocho años de edad antes del último
acto electoral y no exhiban sus credenciales con algunos de los sellos que
acrediten el voto o las constancias sustitutivas expedidas por las Juntas
Electorales, no podrán ingresar a la Administración Pública. Esta prohibición no
puede ser subsanada con el pago de la multa prevista en el artículo 8 de la ley
16017. El ingreso a la función pública puede acontecer antes de la referida edad
si el menor tiene en su poder, por haber sido expedida de conformidad con la
reglamentación correspondiente, la respectiva credencial cívica.
c) Acreditar aptitud moral ofreciendo información satisfactoria de vida y
costumbres.
d) Tener aptitud física certificada mediante el carné de salud básico.
e) Haber cumplido con las obligaciones de la ley de instrucción militar
obligatoria, en lo relativo al juramento de fidelidad a la bandera nacional.
f) Firmar una declaración jurada de adhesión al sistema republicano
representativo de gobierno, que la Nación ha implantado por sus órganos
soberanos, y probar notoria filiación democrática.
Obsérvese la regulación efectuada por el art. 9 y 47 de la ley 18362.

8. FUNCIONARIOS PRESUPUESTADOS
Los funcionarios presupuestados son aquellos que se encuentran mencionados en el
Escalafón correspondiente ocupando un cargo presupuestal. La presupuestación se
realiza en los actos de presupuesto que en la Administración Central requieren
ley .

Reconocemos que es de técnica, y mala práctica de la Administración, no
presupuestar a sus funcionarios . Ello no les permite acceder a la carrera
administrativa y a exigir el cumplimiento de los derechos del cargo en el que
revistan como presupuestados. De esta forma, los administradores o gobernantes
en ejercicio , pueden nombrar personal interino, que satisfaga su confianza .

El personal se presupuesta en el régimen escalafonario que a continuación se
desarrolla .
Primeramente debemos decir que el conjunto ordenado jerárquicamente de cargos de
similar naturaleza es un escalafón. Dentro de éste encontramos una serie de
cargos, también ordenados jerárquicamente, y que responden a determinadas
especialidades.

Así , dentro del escalafón "A" (Profesional Universitario), desarrollan función
pública los abogados, escribanos, contadores, etc.. Estas series dentro del
escalafón importan en virtud de que no resulta aconsejable, ni para la Ciencia
de la Administración, ni para la lógica que un arquitecto sea el Jefe de la
Asesoría Letrada o que un abogado sea el Jefe del Departamento Contable.

9. FUNCIONARIOS CONTRATADOS
Se entiende por funcionario contratado aquél que se incorpora a la
Administración con cargo a partidas de jornales y contrataciones, en
concordancia a lo establecido por el art. 229 de la Carta .
La relación funcional de los contratados se regula por las disposiciones del
contrato y, supletoriamente, por lo dispuesto en el estatuto que corresponda ,
sin perjuicio de normas legales generales . Ello es así aunque no exista la
obligación, de principio, de suscribir un contrato (art. 24 de la ley 15809),
porque existen derechos de suma importancia establecidos en el estatuto material
que únicamente corresponden a los presupuestados

El plazo máximo de contratación, en principio, no puede exceder de 3 años y,
como se señaló, no resulta necesario la suscripción de contrato alguno, salvo
que se desee documentar las obligaciones del funcionario contratado.

Toda contratación de función pública que implique prestación de servicios a
título personal en los incisos 02 al 14 del Presupuesto Nacional, deberá
efectuarse por el Poder Ejecutivo, cualquiera sea la forma de financiación
excepto norma legal expresa.

La Administración podrá en cualquier momento, pero no más de una vez por año,
modificar las condiciones de la contratación a un mismo titular adjudicándole el
escalafón y grado que correspondiera, siempre que la modificación suponga
efectivamente el cumplimiento de funciones diferentes.

En caso de modificación de una contratación vigente, no se requerirá la previa
renuncia expresa a la función anterior, presumiéndose tácita la misma en el
momento de tomarse posesión de la nueva función.
La Administración contratante podrá documentar las obligaciones del funcionario
contratado, en caso de requerirlo la especificidad de la contratación. La toma
de posesión de la función pública perfeccionará la relación contractual.

10. COMETIDOS SUSTANTIVOS, DE APOYO Y NO SUSTANTIVOS
El actual proceso de Reforma del Estado encuentra su punto de partida
fundamental en la presente calificación de los cometidos. Tan es así que de ella
se deriva el régimen de reestructura, terciarización, disponibilidad etc. .
Son cometidos sustantivos: a) la formulación de políticas, b) la regulación y c)
el control asignado a la Administración por la Constitución o la ley .
No son cometidos sustantivos una serie de actividades que se enuncian: talleres,
imprentas, limpieza, mantenimiento, vigilancia, transporte, certificaciones
médicas, extensión técnica y científica, cantinas y las que impliquen
duplicaciones con otras Unidades Ejecutoras del mismo o de otro inciso.

Los cometidos de apoyo son los necesarios para el cumplimiento de los
sustantivos, art. 217 del Decreto 200/97 .
Los servicios deberán ejecutarse por el Estado cuando: a) esté impuesto por la
Carta o la Ley, b) sea necesario para garantizar el acceso de la población en
una situación de equidad a los mismos y c) cuando la prestación del servicio sea
redituable.

Lo expuesto importa porque la ejecución directa de los servicios será confiada a
terceros cuando: a) refieran a cometidos no sustantivos, B) de apoyo o
sustantivos que no sea necesario o conveniente ejecutar directamente por el
Estado, art. 213 inc 2 y 218 del Texto Ordenado aprobado por el Decreto 200/97.
La terciarización nos permitirá observar mejor el régimen de reestructura de
servicios, redistribución, etc. de los funcionarios públicos.

11. TOMA DE POSESIÓN DEL CARGO
En los casos de ingresos a la Administración, la fecha de toma de posesión será
la del acto formal en que así se consigne. Ello surge de la Ley Nº 11.923 , art.
18, inc. 2. Desde este momento surgen, definitivamente, los derechos y
obligaciones recíprocas entre empleador y empleado.

12. LOS FUNCIONARIOS DE HECHO
Funcionario de hecho es la persona física que desarrolla función pública, sin
ser funcionario público, por estar viciada su relación funcional con la
Administración.

Otros autores los llaman funcionarios de facto . Esa circunstancia no debe
confundirnos . En el gobierno de facto existen funcionarios de hecho. Pero, en
este numeral, referiremos a los funcionarios que ejercen función con un título
ilegítimo o una investidura imperfecta, que no surge de un golpe de Estado.

?La imputación de la actividad del funcionario a la Administración en virtud de
la relación orgánica presupone, naturalmente, en estricto rigor lógico, que se
trate de funcionario efectivo y válidamente investido de un oficio regularmente
instituido. Cuando una de estas condiciones falta y el funcionario desarrolla
igualmente actividades, se habla en doctrina de un funcionario de hecho y se
suscita la cuestión fundamental relativa a la imputabilidad a la Administración
de la actividad del funcionario y de la validez de los actos administrativos
producidos por el mismo.?

?Interesa saber la suerte de los actos cumplidos por los funcionarios de hecho.
Al respecto Ulpiano examina el caso de un esclavo fugitivo, Barbarius Philippus
que, considerado como libre, fue nombrado pretor y ejerció sus funciones. Como
Philippus era esclavo, su nombramiento como pretor era nulo y todos los actos
realizados en su calidad de tal deberían también considerarse inválidos.
Ulpiano, sin embargo, los considera válidos, teniendo en cuenta los intereses y
la buena fe de aquellos que actuaron con el pretor y, además, porque era humano.
Era humano porque, siendo ambiguo se debe, por razones de utilidad común,
preferir la solución por la que se llega a la validez de los actos.?

Seamos claros y precisos para centrar el tema. Nadie puede pensar que un día se
presentará en su oficina una persona, tomará posesión de un escritorio, y
desarrollará función pública por así desearlo. No nos referimos a esa situación.
Ese hecho es prácticamente imposible por los diversos controles que existen en
la Administración .

Sin embargo, la invalidez del título que consagra la relación funcional, es una
situación que puede darse en la práctica. De ello, y de las consecuencias de sus
actos, trata la teoría de los funcionarios de hecho. Nada más. Por ejemplo, un
becario cuyo contrato se prolongó, sine die, no se convierte en un funcionario
de hecho. Y, si así se admitiera, de todas formas, no adquiriría la calidad de
funcionario público porque sería, justamente, un funcionario de hecho, sin
título suficiente para ingresar a la función pública.

La teoría del funcionario de hecho se funda en los siguientes requisitos:
- Se necesita una investidura plausible. Es decir la persona que desempeña las
tareas debe parecer, sin lugar a dudas , razonables, un funcionario público.
- Que el cargo que ejerce exista o haya existido en tiempo relativamente
reciente. Por ello no existen, de principio jurídicamente, cargos de hecho.
- Que haya sido ocupado por otra persona. Ello lleva a creer, a la persona que
trata con el funcionario de hecho, que éste es un funcionario público.

La importancia de la teoría se circunscribe, como se dijo, a la validez de los
actos ejecutados por quien no es funcionario. No se puede llegar a una solución
categórica. La misma dependerá de la casuística. Sin embargo podemos determinar
las grandes soluciones.

Allí debemos observar la posición desde el punto de vista del propio funcionario
de hecho y del administrado. El elemento determinante es la buena fe o
ignorancia de la situación.

El funcionario de hecho, de buena fe, esto es que no conoce que su título está
viciado , tiene derecho al cobro del salario correspondiente, más el aguinaldo,
licencia, etc.. Si se encuentra de mala fe, porque conoce la situación
irregular, pierde todos esos derechos y su conducta puede tipificar penalmente
porque se encontraría usurpando funciones. Es decir que se distingue, por las
características señaladas, claramente, el funcionario de hecho del usurpador .

?El usurpador de función es el que desempeña un cargo público sin investidura de
ninguna especie; por lo general es la persona que en épocas de conmociones
civiles se encarama en un puesto que no le corresponde. Es una situación
completamente anormal; si la revolución es vencida, el usurpador cae bajo las
sanciones del Código Penal; si la revolución triunfa el usurpador es un
funcionario con una investidura inatacable.? El citado es un realista político.

El Artículo 166. del Código Penal tipifica la Usurpación de funciones diciendo
que el que indebidamente, asumiere o ejercitare funciones públicas, será
castigado con pena de tres a doce meses de prisión.
En la misma pena incurrirá el que, habiendo recibido oficialmente la
comunicación del cese o de la suspensión de sus funciones, continuará
ejerciéndolas.

?Funcionario de hecho es aquél que ejerce efectivamente las funciones públicas,
como si realmente fueran funcionarios. Faltando esta circunstancia, ya no
estamos ante un funcionario de hecho sino ante un mero usurpador. La diferencia
jurídicamente es válida porque en el primer caso, los actos cumplidos por los
funcionarios de hecho son válidos, en el segundo, no.? La cita se comparte
parcialmente. El autor citado no profundiza ya que , todos los actos de los
funcionarios de hecho no son, necesariamente, válidos. Ello es así porque, para
nosotros, usurpador es el no funcionario por haber accedido a la función luego
de un golpe de Estado , o por conocer su situación de hecho. Lo expuesto debe
entenderse de conformidad con la nota anterior porque, si la revolución triunfa,
el usurpador puede tener una investidura inatacable.

Los vicios en el título pueden ser , por ejemplo, no haber sido correctamente
designado, por carecer de edad o no poseer una cualidad necesaria para el
ejercicio de la función pública, etc..
Por otra parte, obviamente, el funcionario de hecho no tiene las acciones
propias de los funcionarios públicos, régimen disciplinario, como tampoco genera
derechos a los efectos de una posible designación. Ello porque es un no
funcionario.

Respecto del administrado, si se encuentra de buena fe, ignorando el vicio de
quien le atiende, el acto le será válido. Si se encuentra de mala fe el acto no
tiene validez y, deberá observarse el grado de dolo para determinar
consecuencias peores.

Con un ejemplo el tema será finalizado. Cuando un estudiante se presenta a
rendir examen y observa que , con su profesor del año, se encuentra otra persona
que integra la mesa, de principio, entiende que se encuentra con otro
funcionario de la Universidad Estatal. No puede ni debe ,ni es de práctica en
ningún caso por la naturaleza de las cosas, exigir que ese profesor le demuestre
su calidad de tal con la designación correspondiente. Por ello rinde el examen y
resulta aprobado. A nadie se le ocurre pensar en exigir, cuando realiza un
trámite administrativo, solicitar el acta de designación y corroborar que la
misma sea acorde a derecho. Por ello, tampoco, la Administración le puede exigir
que realice dicha operación atribuyendo culpa si no la efectúa.

Si el profesor en cuestión no estaba habilitado para tomar examen no es culpa
del educando que, de buena fe, rindió el examen sin conocer esa circunstancia.

Si el alumno conoce la circunstancia se podría hasta presumir que pudo
coaccionar a la mesa. Por eso, la consecuencia, mínima de su mala fe, es la
pérdida del examen.
Respecto del profesor, la buena o mala fe, determinará la posibilidad de cobrar
su salario, no incurrir en delito, etc.

La existencia de buena fe no lo convierte en funcionario público mediante un
ingreso que realmente nunca existió. Para ello deberá recorrerse, como en todos
los demás casos, los procedimientos de ingreso correspondientes que respeten los
requisitos impuestos por las normas constitucionales y legales .

13. EXTINCIÓN DE LA RELACIÓN FUNCIONAL
En el presente apartado se menciona el régimen del abandono del cargo; el cese
de los funcionarios presupuestados y de los contratados por razones de edad : la
renuncia a la función pública; los incentivos para renunciar a la función
pública de funcionarios que se encuentren en determinadas circunstancias; la
destitución ; la jubilación y la pérdida de derechos políticos.

El abandono del cargo es la situación presunta que se presenta luego de que un
funcionario, convocado a reintegrarse a su tarea después de haber faltado a la
misma sin motivo durante un plazo que fija la ley, no se presenta. Los plazos
son continuamente modificados y, un estudio exhaustivo en este momento, no
parece procedente.

Veamos ahora el cese en razón de edad. El cese obligatorio por razones de edad
de los funcionarios presupuestados , si tienen derecho a jubilación, se produce
cuando cumplen 70 años.

El funcionario, también, puede poner fin a la relación funcional por su sola
voluntad, aceptada. Es decir que los funcionarios públicos pueden renunciar a
sus cargos pero deben seguir trabajando hasta la aceptación notificada de la
renuncia efectuada por la Administración. Por ello la sola presentación de la
renuncia no exime del deber de seguir trabajando y, de no presentarse al mismo,
mientras se tramita su solicitud, genera responsabilidad .

Otra forma de extinción de la relación funcional es por muerte o jubilación del
agente público. Siendo la relación intui personae, fallecido el titular, se
extingue la misma.

La relación funcional también podría extinguirse por supresión del servicio
correspondiente. De así acontecer, generalmente, se redistribuye el personal de
la persona pública estatal extinguida, sin embargo ello no es preceptivo porque
el funcionario existe para la función y no viceversa .

Otra forma de extinción se produce por la destitución luego del correspondiente
sumario administrativo. La misma debe motivarse en falta grave que tipifique
omisión, ineptitud o delito .
Respecto al cese de los funcionarios contratados con contrato vigente o
prorrogado tácitamente nos remitimos a lo ya expuesto. Sin perjuicio de ello
corresponde destacar que en el caso de estos funcionarios la Administración
puede rescindir unilateralmente el contrato por razones de mejor servicio, en
principio, sin que sea necesaria la culpa del funcionario.

Ello da lugar a una indemnización, de principio, equivalente a 2/3 de los
haberes que le habrían correspondido de haber trabajado hasta el final del plazo
pendiente.
Podría discutirse si la indemnización fijada por decreto es adecuada al orden
jurídico o conveniente. A primera vista, estando en presencia de derechos
renunciables y que se encuentran en el ámbito de la autonomía de la voluntad, la
norma no merece observaciones.

En la hipótesis podrían existir otros daños que el funcionario debería probar en
la sede que correspondiere.
Asimismo, tratándose de funcionarios contratados debe tenerse presente que, en
caso de cometer falta administrativa, debe efectuarse el respectivo sumario
administrativo que motivará la sanción que corresponda de acuerdo al principio
de proporcionalidad.

La pérdida de derechos políticos es otra forma de extinción que dependerá del
cargo de que se trate y de la causística según el autor que se cita . En Uruguay
la pérdida de la ciudadanía determina la ausencia de un requisito para
desarrollar función pública, el art. 80 de la Constitución

14. EL SERVICIO CIVIL DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
La Oficina Nacional del Servicio Civil (ONSC) fue nuevamente institucionalizada
por el art. 1º de la ley 15757 que cumplió el mandato del art. 60 de la Carta.
Es un órgano dependiente de la Presidencia de la República . Su característica
de ?civil?, excluye los militares y afines, de principio, especialmente por las
especificidades de los cometidos .

Orgánicamente se estructura con dos órganos: la Dirección y la Comisión Nacional
del Servicio Civil cuyos integrantes son designados por el Poder Ejecutivo . ?Y
la primera idea que nos formamos de la inteligencia de un señor se basa en los
hombres que le rodean, y, si éstos son competentes y fieles , lo podemos
considerar siempre como sabio, porque ha sabido reconocer su competencia y
mantenérselos fieles .? El Servicio Civil siempre observa capacitar a los
funcionarios del Estado. La inteligencia del gobierno también se observa en ello
.

A) La Competencia de la Oficina refiere a la necesidad de ?asegurar una
Administración eficiente? (art. 60 de la Carta), y para ello:

1) Asesora preceptivamente en el diagnóstico, aplicación y evaluación de la
política de administración de personal de la Administración Central y personas
descentralizadas por servicios. En los demás casos su intervención es
facultativa. El Servicio Civil no es competente en los temas que refieren a los
funcionarios de los Gobiernos Departamentales, ya que, el art. 60 de la
Constitución, no los menciona. Esa circunstancia resulta de vital importancia.
Con la norma se trata, especialmente, a los Entes descentralizados por
territorio concediéndoles mayor autonomía respecto de los órganos centrales. El
Servicio Civil no alcanza a los Gobiernos Departamentales.

2) De igual forma que en el apartado anterior proyectará las normas para
seleccionar y designar personal.
3) Redistribuye el personal de acuerdo a lo oportunamente expuesto.
4) Capacita a los funcionarios públicos de acuerdo a los planes y programas que
determine en función a la necesidad de cada organismo conforme a la carrera
administrativa .
5) Propone las normas y procedimientos de carácter general para calificar y
promover al personal de la Administración Central y personas descentralizadas
por servicios.
6) Administra el registro de funcionarios públicos incluido el régimen de
discapacitados.
7) Realiza estudios e investigaciones sobre las materias de su competencia.

B) La Comisión Nacional del Servicio Civil es un órgano colegiado presidido por
el Director de la Oficina . Sus competencias son las que siguen:
1) Dictamina sobre los proyectos que le presente la Dirección de la Oficina.
2) Emite opinión de oficio o a requerimiento de cualquier órgano estatal sobre
el cumplimiento del Servicio Civil y de la Carrera Administrativa.
3) Se pronuncia preceptivamente sobre las destituciones del Poder Ejecutivo y
las personas descentralizadas por servicios . En los demás casos el
pronunciamiento se efectuará a requerimiento .
4) Es oída a requerimiento del TCA en los asuntos relacionados con el Servicio
Civil y la Carrera Administrativa.
5) Formulará un proyecto de ley de Estatuto del funcionario de acuerdo a los
arts 59 a 61 y concordantes de la Carta.
6) Formulará un proyecto de ley que establezca las normas especiales a que
refieren los arts. 59 lit. E y 64 de la Constitución.

El cargo de Director de la ONSC es de particular confianza . En ese sentido se
aplican las reglas de ese tipo de cargo y las prohibiciones e incompatibilidades
generales de los demás funcionarios públicos y los que surjan, especialmente, de
normas específicas.

18 CONCLUSIONES
1. Partiendo de la base de que no existe ningún texto normativo que dé un
concepto, general, nuestra doctrina siempre sostuvo un concepto amplio de
funcionario público.
2. Funcionario público es la persona física que ejerce función pública, en una
entidad estatal, incorporada mediante los procedimientos e instrumentos
determinados por el derecho objetivo.
3. Función pública es la actividad jurídica y material que compete realizar a
los órganos y funcionarios ejerciendo el poder etático soberano. Comprende, por
tanto, todas las funciones jurídicas del Estado.
4. Diversas normas han determinado el concepto de funcionario público: por ej.
el art. 175 del Código Penal; el art. 1 del Decreto-Ley 10388, etc..
5. Existen diversas clases de funcionarios como los civiles y los militares ;
los funcionarios públicos de la descentralización y del Estado persona pública
mayor; los funcionarios políticos, de particular confianza y los de carrera.
6. Una muy importante clasificación, que surge de la Constitución y que tiene
presente la forma de vinculación con el Estado, nos habla de funcionarios
presupuestados y contratados .
7. Relación funcional es el vínculo de carácter público, de derecho público, que
une al funcionario público con una entidad estatal.
8. El contenido de la relación funcional comprende derechos, deberes y garantías
recíprocas entre sus sujetos, en lo pertinente.
9. Se ha discutido ampliamente la naturaleza del vínculo de Derecho Público que
nos convoca.
10. Para nosotros la relación funcional es estatutaria. No existe un acuerdo de
voluntades entre la Administración y el futuro funcionario público.
11. Existen diversos principios aplicables a los funcionarios públicos. Entre
ellos destacan la imparcialidad, igualdad, de servicio al público, dedicación
exclusiva, eficiencia y eficacia .
12. Nuestro derecho permite la supresión del cargo porque la función existe para
el funcionario y no en forma recíproca. La máxima es una consecuencia del
principio del servicio al público
13. Otra consecuencia fundamental del referido principio determina la forma de
establecer los deberes funcionales en nuestro país.
14. El estatuto funcional es el conjunto de normas jurídicas y actos técnicos
que regulan la relación funcional y ésta, es el vínculo que une al servidor
público con una entidad estatal.
15. Se destaca que el estatuto contendrá normas jurídicas únicamente, o
jurídicas y actos técnicos, de acuerdo a la concepción que se tenga respecto a
qué entendemos por derecho.
16. En determinados temas del estatuto, el Derecho sólo recoge las enseñanzas de
la Ciencia de la Administración y, por ello, materialmente son actos técnicos.
17. La ley fundamental vigente establece los siguientes estatutos: A) El que se
aplica al Poder Ejecutivo -con excepción de los funcionarios militares,
policiales y diplomáticos- al Poder Judicial y del T.C.A. -salvo en lo relativo
a los cargos de la judicatura- al Tribunal de Cuentas, a la Corte Electoral y a
los Servicios Descentralizados, sin perjuicio de las leyes especiales aplicables
a estos últimos en virtud de su especialidad, art. 59. Se aprueba por ley
nacional. B) De cada Gobierno Departamental, art. 62, que se aprueba por decreto
de la Junta Departamental con fuerza de ley en su jurisdicción. C) De los Entes
Autónomos de enseñanza que se aprueba por reglamento dictado por el jerarca de
cada uno de ellos, art. 204, siempre de la Constitución de la República. D) De
cada Ente Autónomo comercial o Industrial, art. 63, que se aprueba por decreto
del Poder Ejecutivo. E) De cada Cámara del Poder Legislativo, art. 107, que se
aprueba por reglamento de cada una de las mismas . F) Los estatutos de los Entes
Autónomos no comerciales o industriales, deben establecerse por ley nacional y,
hasta que la misma no se dicte, podría reglarse por reglamento en virtud de que
no existe previsión expresa.
18. El estatuto de los funcionarios públicos generalmente contiene: Su ámbito de
aplicación; La selección de personal; La forma y requisitos para el ingreso; El
régimen de capacitación; El escalafón de pertenencia y su especialidad de
cargos; Las remuneraciones que correspondan a sus tareas comunes y
extraordinarias; El procedimiento de evaluación de sus tareas; La reglamentación
del derecho de ascenso; Las obligaciones de los funcionarios; Los derechos que
le corresponden ; El régimen y procedimiento disciplinario; Los recursos
administrativos que el funcionario pueda presentar contra las decisiones del
jerarca .
19. Los estatutos pueden clasificarse en formales y materiales.
20. Los estatutos materiales son el régimen jurídico de los funcionarios en
cuanto tales y su contenido se encuentra en la Carta, leyes y reglamentos .
21. El estatuto formal se encuentra comprendido en el material pero no sucede a
la inversa. Por lo expuesto el estatuto formal es el acto regla cuyo contenido
mínimo , procedimiento y órganos competentes para su dictación están
establecidos expresamente en la Constitución.
22. Las personas pueden ingresar al ejercicio de la función pública de acuerdo a
diferentes mecanismos, a saber: designación, elección, contratación y accesión.
También se puede acceder a un empleo público por herencia, sorteo y elección.

23. Existe, en nuestro derecho, el denominado ingreso forzoso . Este se da, por
ejemplo, con los profesionales escribanos que integran las mesas receptoras de
votos en las elecciones nacionales.
24. La designación es un acto condición por el que se ingresa a la situación de
funcionario público y es competencia – de principio- del jerarca .
25. Por su parte el funcionario ingresa a desempeñar efectivamente sus tareas
por el acto técnico denominado toma de posesión del cargo y es a partir de ese
momento que genera el derecho al sueldo, licencia anual, etc. .
26. Existen diversos requisitos para el ingreso a la función pública. Entre
otros, edad, ciudadanía, idoneidad técnica y moral, etc..
27. Los funcionarios presupuestados son aquellos que se encuentran mencionados
en el Escalafón correspondiente ocupando un cargo presupuestal. La
presupuestación se realiza en los actos de presupuesto.
28. Se entiende por funcionario contratado aquél que se incorpora a la
Administración con cargo a partidas de jornales y contrataciones, en
concordancia a lo establecido por el art. 229 de la Carta .
29. La relación funcional de los contratados se regula por las disposiciones del
contrato y, supletoriamente, por lo dispuesto en el estatuto que corresponda.
30. Funcionario de hecho es la persona física que desarrolla función pública,
sin ser funcionario público, por estar viciada su relación funcional con la
Administración. Para que la figura proceda jurídicamente corresponde observar si
existe una investidura plausible; que el cargo que se ejerce exista o haya
existido en tiempo relativamente reciente, habiendo sido, oportunamente ocupado.
31. La importancia práctica de la teoría del funcionario de hecho se
circunscribe a la validez de los actos ejecutados por quien no es funcionario.
No se puede llegar a una solución categórica. La misma dependerá de la
casuística .
32. El funcionario de hecho, de buena fe, esto es que no conoce que su título
está viciado, tiene derecho al cobro del salario correspondiente, más el
aguinaldo, licencia, etc..
33. Si se encuentra de mala fe, es decir, si conoce la situación irregular,
pierde todos esos derechos y su conducta puede tipificar penalmente porque se
encontraría usurpando funciones. Se distingue, por las características
señaladas, claramente, el funcionario de hecho del usurpador .
34. Los vicios en el título pueden ser , por ejemplo no haber sido correctamente
designado, carecer de edad o no poseer una cualidad necesaria para el ejercicio
de la función pública, etc..
35. Respecto del administrado, si se encuentra de buena fe, ignorando el vicio
de quien le atiende, el acto le será válido.
36. Si el administrado se encuentra de mala fe el acto no tiene validez y,
deberá observarse el grado de dolo, para determinar consecuencias peores.
37. La relación funcional se extingue por renuncia, aceptada dentro de los
plazos razonablemente aplicables al caso concreto , al cargo.
38. El abandono del cargo es la situación presunta que se presenta luego de que
un funcionario, convocado a reintegrarse a su tarea después de haber faltado a
la misma sin motivo durante un plazo que fija la ley, no se presenta.
39. Otra forma de extinción de la relación funcional es por muerte o jubilación
del agente público. Siendo la relación intui personae, fallecido el titular, se
extingue la misma.
40. La relación funcional también podría extinguirse por supresión del servicio
correspondiente. De así acontecer, generalmente, se redistribuye el personal de
la persona pública estatal extinguida.
41. Asimismo la extinción se produce por la destitución luego del
correspondiente sumario administrativo. La misma debe motivarse en falta grave
que tipifique, en principio, omisión, ineptitud o delito.
42. La Oficina Nacional del Servicio Civil fue nuevamente institucionalizada por
el art. 1º de la ley 15757 que cumplió el mandato del art. 60 de la Carta. Es un
órgano dependiente de la Presidencia de la República
43. La Oficina Nacional del Servicio Civil, de acuerdo a la ley 15757, se
estructura con dos órganos: la Dirección y la Comisión Nacional del Servicio
Civil cuyos integrantes son designados por el órgano más político de la
Administración Pública .
44. La Competencia de la Oficina refiere a la necesidad de ?asegurar una
Administración eficiente?, según el criterio propio del gobernante de turno ,
art. 60 de la Carta.

11. BIBLIOGRAFIA SUMARIA
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  • tofup 2012

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